我國實(shí)現(xiàn)“碳中和”的12條政策建議
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錄入時(shí)間：2021/2/18
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“碳中和”是指企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人在一定時(shí)間內(nèi)從事生產(chǎn)和生活活動等過程中產(chǎn)生的以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量，通過節(jié)能減排、植樹造林、購買碳配額等形式而得到抵消，實(shí)現(xiàn)二氧化碳零排放。
截止目前，全球已有127個(gè)國家做出“碳中和”承諾。我國于2020年9月22日在聯(lián)合國大會上提出，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。2020年12月12日，我國進(jìn)一步宣布，到2030年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。在新冠肺炎疫情后復(fù)雜的國際政治經(jīng)濟(jì)格局中，我國提出“碳中和”目標(biāo)，既體現(xiàn)了我國在環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對氣候變化問題上的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也為我國綠色低碳發(fā)展擘畫了宏偉藍(lán)圖。
與世界主要碳排放國家相比，我國2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)可以說是：“壓力大、任務(wù)重、時(shí)間緊”，如果按照之前按部就班地推進(jìn)碳減排是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，未來需要以更大的決心與魄力，采取更強(qiáng)有力的措施去推動實(shí)現(xiàn)。
一、增加與碳減排相關(guān)的資金投入“碳中和”目標(biāo)提出后，勢必將通過目標(biāo)任務(wù)分解和細(xì)化到各地，地方政府將成為能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵所在和必要條件。事實(shí)上，為推動碳減排工作，我國自2010年以來陸續(xù)開展了低碳城市試點(diǎn)工作，期間遇到的最大難題就是資金支持力度不足，資金缺口較大，地方積極性不高。研究顯示，2030年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，每年資金需求約為3.1萬億-3.6萬億元，而目前每年資金供給規(guī)模僅為5256億元，缺口超過2.5萬億元/年以上。2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”，需要在新能源發(fā)電、先進(jìn)儲能、綠色零碳建筑等領(lǐng)域新增投資將超過139萬億元，資金需求量相當(dāng)巨大。但從我國政府財(cái)政資金來看，除了清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目的國家收入和可再生能源電價(jià)附加外，目前沒有直接與此相關(guān)的公共資金收入。因此，未來需要不斷完善與碳減排相關(guān)的投融資體制機(jī)制，增加資金來源和對地方的財(cái)政投入，助推地方“碳達(dá)峰”和“碳中和”。
二、設(shè)立低碳轉(zhuǎn)型或“碳中和”相關(guān)基金
推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“碳中和”是有成本和代價(jià)的。由于我國地域遼闊，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦不一樣，不同地方、行業(yè)、企業(yè)將面臨不同的約束與挑戰(zhàn)。例如，低碳轉(zhuǎn)型肯定會加速“去煤化”，就會有大量的職工要從煤炭等高碳產(chǎn)業(yè)鏈中轉(zhuǎn)移出來，這對于山西、內(nèi)蒙古等傳統(tǒng)的煤炭富集且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的地區(qū)來說，影響較大。成本高，轉(zhuǎn)型陣痛更為明顯。這就需要借鑒歐盟的公平轉(zhuǎn)型機(jī)制，由國家設(shè)立低碳轉(zhuǎn)型或“碳中和”相關(guān)基金，通過專項(xiàng)資金，對這些地方和群體進(jìn)行傾斜，幫助和支持這些地區(qū)傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)工人的培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗，盡量避免出現(xiàn)因低碳轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致貧困化等社會問題和不利影響。
三、設(shè)置更高的年度碳減排目標(biāo)盡管2019年我國單位GDP碳排放比2005年和2015年分別下降48.1%和18.2%，超額完成了之前設(shè)置的目標(biāo)，但橫向?qū)Ρ葋砜�，我國單位GDP碳排放依然較高，是世界平均水平的3倍多，歐盟的6倍多，人均碳排放也要超過部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體（如英國、法國）。況且隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，能源需求仍會有所增長，未來必須降低單位GDP碳排放強(qiáng)度，只有單位GDP碳排放下降的速度高于GDP年均增長速度，才能抵消能源消費(fèi)增長帶來的碳排放增量，使二氧化碳的排放不再增長。而要進(jìn)一步降低二氧化碳排放存量，單位GDP碳排放下降幅度則要更高。初步預(yù)計(jì)，未來40年我國單位GDP碳排放年均下降9%左右，才能實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)，比2005-2019年年均下降4.6%的降幅要高出約1倍。
四、大幅降低煤炭直接消費(fèi)我國“富煤、貧油、少氣”的能源資源稟賦特點(diǎn)，導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴高碳排放的煤炭，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理。2019年，煤炭在我國一次能源消費(fèi)中占比為57.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均消費(fèi)水平（30%）。盡管煤炭行業(yè)可以通過潔凈煤生產(chǎn)和相關(guān)工藝來降低碳排放水平，但要實(shí)現(xiàn)“碳中和”，必須大幅削減煤炭直接消費(fèi)（特別是散煤消費(fèi)），降低煤炭在一次能源消費(fèi)中占比，逐步擺脫對煤炭的高度依賴才是根本解決之道。電力是我國碳排放主要來源，而其中火電又占比最高。因此，在電力供給側(cè)，未來需合理控制燃煤電廠的總規(guī)模，提升清潔電力在總發(fā)電量中占比。在消費(fèi)側(cè)，則要持續(xù)推進(jìn)交通、供暖、工業(yè)、建筑等領(lǐng)域的電能替代工程。
五、努力降低低碳能源的成本
能源是國民經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)性投入之一，能源價(jià)格的變化對經(jīng)濟(jì)、居民生活造成影響。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，如果不計(jì)“外部性成本”，傳統(tǒng)能源的高效減排以及清潔低碳能源的利用勢必會導(dǎo)致整個(gè)能源使用成本的上升。此外，“碳排放權(quán)”市場的建立意味著傳統(tǒng)能源類企業(yè)將面臨高昂的成本，成本的上升必然會傳導(dǎo)到能源產(chǎn)品價(jià)格中去。所以，實(shí)現(xiàn)“碳中和”要算“經(jīng)濟(jì)賬”，通過加強(qiáng)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新，加快能源體制機(jī)制改革，提高能源效率，設(shè)計(jì)有益于提升清潔能源企業(yè)競爭力的政策等方式，努力實(shí)現(xiàn)低碳能源的規(guī)�；档偷吞寄茉词褂贸杀�。
六、推動能源科技進(jìn)步和創(chuàng)新能源技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新是推動能源轉(zhuǎn)型的根本動力，也是實(shí)現(xiàn)“碳中和”的關(guān)鍵驅(qū)動力和必然選擇。研究表明，如果延續(xù)當(dāng)前政策、投資和碳減排目標(biāo)，現(xiàn)有低碳/脫碳技術(shù)無法支撐我國實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。因此，未來必須要有革命性先進(jìn)技術(shù)的突破和創(chuàng)新來支撐，并加快成熟低碳技術(shù)的推廣與應(yīng)用。例如，加速可再生能源發(fā)電技術(shù)推廣；重點(diǎn)發(fā)展碳捕集利用與封存（CCUS）技術(shù)；加強(qiáng)儲能和智能電網(wǎng)等技術(shù)研發(fā)和擴(kuò)大示范規(guī)模；加快新能源乘用車和氫燃料電池汽車的部署；研究重點(diǎn)區(qū)域及行業(yè)非二氧化碳溫室氣體減排技術(shù)，形成全口徑溫室氣體管控技術(shù)方案等。
七、推進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展碳排放和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間互相影響、互相作用：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級能夠減少碳排放、提升碳排放績效，同時(shí)碳排放又對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有推動作用。我國作為“世界工廠”和制造業(yè)大國，工業(yè)產(chǎn)業(yè)既是傳統(tǒng)用能大戶，能源消費(fèi)占總終端能源消費(fèi)的2/3，又是我國二氧化碳排放的主要領(lǐng)域，占全國總排放量的80%左右。工業(yè)產(chǎn)業(yè)中，鋼鐵、化工和石化、水泥和石灰以及電解鋁等4個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的能源密集、碳排放相對較高。因此，實(shí)現(xiàn)“碳中和”既要嚴(yán)格控制上述幾大傳統(tǒng)高耗能行業(yè)新增產(chǎn)能，優(yōu)化存量產(chǎn)能，推動其進(jìn)行節(jié)能改造，調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。還要加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依靠技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)增長，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新型綠色低碳經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，降低工業(yè)產(chǎn)業(yè)的能源消費(fèi)和碳排放，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和碳排放的脫鉤。
八、推動煤炭、油氣等傳統(tǒng)化石能源企業(yè)轉(zhuǎn)型
目前我國有近10家能源央企，數(shù)百家以煤炭、油氣為主要業(yè)務(wù)的國有化石能源企業(yè)。“碳中和”目標(biāo)的提出，將倒逼這些化石能源企業(yè)進(jìn)行深度變革。企業(yè)加快轉(zhuǎn)型步伐，需做到以下三點(diǎn)：一是將碳排放納入到績效考核、投資決策、資產(chǎn)配置等公司運(yùn)營的方方面面，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)運(yùn)營過程各個(gè)環(huán)節(jié)的低碳化；二是加速調(diào)整企業(yè)未來經(jīng)營戰(zhàn)略，加快布局發(fā)展氫能、風(fēng)能、太陽能等零碳新能源業(yè)務(wù)，努力將自己打造成能源技術(shù)服務(wù)的提供商，而不是能源資源的提供方，實(shí)現(xiàn)提供能源產(chǎn)品服務(wù)的低碳化；三是以數(shù)字化和低碳化相結(jié)合，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)手段，以創(chuàng)新來推動傳統(tǒng)化石能源企業(yè)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)與引領(lǐng)“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
九、推動電力與碳交易兩大市場建設(shè)“碳中和”將推動風(fēng)能、太陽能等零碳新能源發(fā)電進(jìn)入規(guī)�；�“倍速”發(fā)展，而新能源發(fā)電的規(guī)�；l(fā)展又依賴于兩大市場建設(shè)：
一是電力市場建設(shè)。受體制改革不到位、市場機(jī)制不健全、市場化程度低等影響，我國新能源發(fā)電一直存在限電、棄電等消納難題。因此，未來應(yīng)加快建設(shè)電力中長期電力市場、現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市和可能的容量市場等，出臺新能源市場化發(fā)展政策，在全國統(tǒng)一電力市場設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌新能源市場機(jī)制，使各種電力資源都能市場交易中實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以促進(jìn)新能源在更大范圍、全電量市場化消納。二是碳交易市場建設(shè)。碳交易市場作為一種低成本減排的市場化政策工具，已在全球范圍內(nèi)廣泛運(yùn)用。它主要有兩個(gè)功能：一是激勵功能，即激勵新能源產(chǎn)業(yè)或非化石能源產(chǎn)業(yè)，以解決減排的正外部性問題；二是約束功能，即約束抑制化石能源產(chǎn)業(yè)，解決碳排放的負(fù)外部性問題，從而最低成本、最高效率地改變能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，治理環(huán)境污染。應(yīng)在總結(jié)梳理之前我國碳交易試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，構(gòu)建全國統(tǒng)一的交易市場，在碳排放配額、企業(yè)參與范圍、產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制等作出系統(tǒng)性的安排，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、管理氣候風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)排放價(jià)格，從而低成本、高效率地減少碳排放的目標(biāo)。
十、樹立新的能源安全觀，更多關(guān)注技術(shù)層面風(fēng)險(xiǎn)目前我國能源安全風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是能源供給風(fēng)險(xiǎn)，主要是指石油、天然氣因?qū)ν庖来娑容^高，對自然災(zāi)害、國際金融危機(jī)、地緣政治等外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更為敏感。二是技術(shù)層面風(fēng)險(xiǎn)，尤其是電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。隨著“碳中和”目標(biāo)的推進(jìn)，由于零碳新能源大規(guī)模、大比例進(jìn)入能源電力系統(tǒng)，所面臨的能源安全問題將發(fā)生重大變化，即：能源安全從擔(dān)心國外供給轉(zhuǎn)為擔(dān)心國內(nèi)供給，從能源供給風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為技術(shù)層面風(fēng)險(xiǎn)。一方面，新能源大規(guī)模應(yīng)用后，油氣占比將有所降低，其對外依存度過高所帶來的外部風(fēng)險(xiǎn)將逐步降低，能源供給從油氣過高依賴國外進(jìn)口轉(zhuǎn)化為能源自主供給比例加大。另一方面，新能源發(fā)電具有很強(qiáng)的波動性、不穩(wěn)定性、隨機(jī)性，新能源大比例地發(fā)展和進(jìn)入將對電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行造成巨大影響，一旦出現(xiàn)大面積、長時(shí)間的陰天、雨天、靜風(fēng)天，發(fā)生大面積電力系統(tǒng)崩潰風(fēng)險(xiǎn)的概率將增大。
十一、避免出臺“一刀切”、激進(jìn)的碳減排措施
我國地區(qū)發(fā)展差異很大，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等基本情況不一樣。“碳中和”是一個(gè)遠(yuǎn)景目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)不可能一蹴而就，也不能搞“一刀切”，因此要因地制宜，不同地區(qū)應(yīng)有不同的“碳達(dá)峰”與“碳中和”時(shí)間表。有些地區(qū)的民生還依賴于高碳能源的生產(chǎn)與消費(fèi)，在壓減高碳能源的同時(shí)，各地要有配套的社會政策，避免這些人群陷入困境。此外，還要防止各地為早日實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”、“碳中和”目標(biāo)出臺激進(jìn)的、不符合本地實(shí)際情況的碳減排措施。不應(yīng)為了互相攀比，搞碳減排競賽，大幅度減少煤炭、油氣等化石能源的產(chǎn)量與消費(fèi)，導(dǎo)致出現(xiàn)因能源轉(zhuǎn)型力度過大、化石能源投資不足而帶來的能源短缺，損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對此，國內(nèi)外都有過經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。國外方面，2020年夏天美國加州分區(qū)輪流停電，一個(gè)重要原因就是在該州在大幅提高新能源發(fā)電比例、推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的同時(shí)沒有實(shí)現(xiàn)正確的能源組合，最終導(dǎo)致缺乏充足的電力資源。國內(nèi)方面，2020年為完成當(dāng)年能源“雙控”目標(biāo)和“減煤”工作任務(wù)，浙江義烏市、溫州市等地推出措施，在一定條件下限制機(jī)關(guān)單位、公共場所、部分企業(yè)等用電。
十二、堅(jiān)持系統(tǒng)思維，打破各種壁壘和藩籬
“碳中和”目標(biāo)的提出，將對我國經(jīng)濟(jì)、能源、技術(shù)、政策體系帶來深刻影響與挑戰(zhàn)，也說明實(shí)現(xiàn)“碳中和”是一個(gè)巨大的系統(tǒng)性工程。不僅需要思想觀念的轉(zhuǎn)變、技術(shù)的進(jìn)步、商業(yè)模式的創(chuàng)新、政策扶持和體制機(jī)制保障，還需堅(jiān)持系統(tǒng)思維，打破各種壁壘和藩籬：
一是打破能源企業(yè)、種類之間的壁壘。傳統(tǒng)能源體系下，煤電油氣核等各類能源相互割裂、各自為戰(zhàn)，能源體系整體布局還停留在單一、少數(shù)能源種類上，造成能源綜合效率低下。我國的能源資源稟賦和國情現(xiàn)狀決定未來不可能發(fā)展單一能源，需要進(jìn)行多能互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)各類能源融合發(fā)展，提高全社會能源整體利用效率；
二是打破能源與其它行業(yè)之間的壁壘。能源行業(yè)雖然是二氧化碳排放量最多的行業(yè)，但建筑業(yè)、工業(yè)、交通等排放量也不少。所以實(shí)現(xiàn)“碳中和”不僅是能源一個(gè)行業(yè)部門的事，而是包含其它眾多行業(yè)在內(nèi)的事。不僅是行業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的事，也是行業(yè)消費(fèi)領(lǐng)域的事；
三是打破中央與地方、不同地區(qū)、不同部門之間壁壘。立足全局，統(tǒng)一謀劃，統(tǒng)籌處理好局部與全局利益關(guān)系，突破區(qū)域壁壘，形成“全國一盤棋”，讓要素、資源在更大范圍內(nèi)自由流動，發(fā)揮市場主體作用；
四是打破不同主體之間的壁壘。“碳中和”涉及政府、企業(yè)、個(gè)人等不同主體，每個(gè)主體在其中具有至關(guān)重要而又各有側(cè)重的作用。所以，“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開不同主體的相互配合和社會的良性互動，這需要全民族的共識和全社會的行動，任何主體都不能缺席。
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